سید محمد مهدی غمامی؛

تحلیل حقوقی مبانی طراحی قراردادهای نفتی جدید

مصوبه و الگوی جدید قراردادی مستقر بر نظام آشفته و غیر منسجم حقوقی کشور استوار شده و از این جهت مستمسکهایی دارد تا اصول کلی حقوقی و نصوص قانون اساسی و همچنین روح حاکم بر قوانین را مخدوش سازد.

دکتر سید محمد مهدی غمامی*: فارغ از تمام تحلیل‌های کلی و سیاسی ناظر به مدل جدید قرارداد نفتی ایران (IPC)  موضوع مصوبه دولت با عنوان «شرایط عمومی،ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مورخ ۱۱/۸/۱۳۹۴ با چالش‌های جدی حقوقی مواجه است که سعی می‌کنیم در مجموعه یادداشت‌هایی به این چالش‌ها و مغایرت‌های قانونی متعدد بپردازیم. بر این اساس در این یادداشت به مبانی و ایرادات کلی وارد بر این مصوبه خواهیم پرداخت و در یادداشت‌های بعد به تحلیل مستند موارد ورود می‌کنیم.

 مبانی و ایرادات کلی وارد بر این مصوبه از دو جهت قابل طرح است. اول اینکه مصوبه و الگوی جدید قراردادی مستقر بر نظام آشفته و غیر منسجم حقوقی کشور استوار شده و از این جهت مستمسکهایی دارد تا اصول کلی حقوقی و نصوص قانون اساسی و همچنین روح حاکم بر قوانین را مخدوش سازد. دوم اینکه نفس مصوبه در هر صورت منجر به نقض قوانین می‌گردد. بر اساس این ترتیب، به ارایه تحلیل‌ها در دو بند می‌پردازیم:

 

الف) مستند صلاحیت دولت در طراحی قراردادهای جدید نفتی ماده(۷) قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت (مصوب ۱۳۹۱) است که بر این اساس «شرايط عمومي قراردادهاي نفتي با پيشنهاد وزير نفت به تصويب هيأت وزيران مي رسد.» این اختیار با توجه به وظیفه وزارت نفت در جزء «۳» بند (ت) ماده (۳) مبنی بر «طراحي الگوهاي جديد قراردادي» تکمیل می‌گردد. مطابق این صلاحیت، دولت به پیشنهاد وزارت نفت مورخ ۲۹/۶/۱۳۹۳ مصوبه‌ای را با عنوان «شرایط عمومی،ساختار و الگوی قراردادهای بالا دستی نفت و گاز» تصویب می‌کند که مطابق ماده (۲) به سه تیپ قرارداد شامل (۱) اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری؛ (۲) توسعه و بهره برداری؛ و (۳) عملیات بهبود و یا افزایش ضریب بازیافت (EOR ‎‎/IOR) می‌انجامد.

اولین سوال قابل طرح در خصوص انطباق موضوع صلاحیت قانونی دولت با مصوبه یاد شده است. آیا دولت با توجه به مجموعه قیودی که قانونگذار در مجموعه قوانین دیگر حاکم کرده است موظف به طراحی الگو و شرایط قراردادی شده است؟ یا بیش از این صلاحیت پیدا کرده است که «به شرکت ملی نفت و یا شرکت‌های تابعه آن» به عنوان «طرف اول قرارداد» موضوع بند «د» ماده (۱) مصوبه اجازه انعقاد قرارداد بیست و پنج ساله را تحت اعطا کند؟. قراردادی که مطابق بند (پ) ماده (۳) مصوبه به تخصیص (حداکثر پنجاه درصد) محصولات میدان به نفع طرف دوم قرارداد – اعم از داخلی و خارجی-  می‌انجامد. همچنین با نگاهی به مصوبه، اذعان خواهیم داشت که مصوبه مدنظر  در قواره یک آیین‌نامه مالی – معاملاتی تجلی پیدا کرده است که با عنوان «الگو» یا «شرایط عمومی» سنخیتی ندارد. و البته بنوعی برداشت دولت ناشی از عدم دقت قانونگذار در انتخاب الفاظ حقوقی است.

دومین سوالی که ناشی از عدم دقت قانونگذار و نهاد دادرس اساسی می‌باشد این است که چگونه در موضوع نفت که به تصریح همه قوانین از جمله ماده (۱) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت که باید «حق حاکميت و مالکيت عمومي» دولت بطور کامل تضمین گردد، ماده (۷) این قانون، فارغ از اصل (۴۴) و سیاست‌های کلی آن و همچنین اصل یکصد و پنجاه و سوم قانون اساسی به دولت اختیار طراحی شرایط عمومی قرارداد را اعطا می‌کند؟. مطابق سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و تصریح بندهای (۴) و (۵) ماده (۲) اجرای این سیاست‌ها اساساً «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت منحصراً در اختیار دولت است.» و مطابق اصل (۱۵۳) «هرگونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد ، ممنوع است.» در مجموع ماده (۷) بی‌توجه به مصالح عمومی و احکام بالادستی، به دولت اختیار موسعی را اعطا کرده است.

سومین سوالی که بر اساس نص اصول (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسی قابل طرح است این است که «چرا این سه تیپ قرارداد که از زمره قراردادهای بین‌المللی موجب تعهد دولت ایران در بازه زمانی بیست و پنج سال نسبت به تخصیص محصولات میدان در قبال کلیه هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم غیر محدود (موضوع بند (پ) ماده (۳) و بند (ص) ماده (۱)) می‌شود نباید به تصویب مجلس برسد؟.» البته و متاسفانه به دلیل تفسیر صورت گرفته از این اصول نص از روح و غایت قانون جدا شده و شرکت‌های دولتی از شمول حکم خارج شده‌اند!.

ب) با توجه به اینکه فعالیت‌های «شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز، معادن نفت و گاز» در زمره گروه سوم ماده (۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی قرار گرفته است و با توجه به بند (ج) ماده (۳) قانون یاد شده که مقرر می‌دارد: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه مادة‌(۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» جای تردیدی باقی نیست که موضوع ماده (۷) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت اساساً نمی‌تواند حوزه بالادستی نفت و گاز باشد، در حالی که عنوان و تمرکز مصوبه دقیقا همین حوزه است. قابل توجه اینکه مطابق ماده (۹۲) قانون اخیرالذکر، احکام قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) تنها با تصریح به شماره مواد نسخ می‌شوند که چنین تصریحی وجود ندارد.

 

فراموشی اولویت میادین مشترک

مصوبه الگوی قراردادهای نفتی بر محوریت مشارکت شرکت های نفتی خارجی جهت «اکتشاف، توسعه و بهره برداری» از میادین و مخازن نفتی کشور که از نگاه این شرکت ها تجاری محسوب می گردد متمرکز شده است. دقت بر بخش اخیر این گزاره که در بند «ت» ماده (۱) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به این شرح آمده است: «اثبات تجاری بودن میدان یا مخزن بر عهده پیمانکار است.» مبین مغایرتی است که قانونگذار جهت صیانت از منافع عمومی بر سرمایه‌گذاری بر میادین مشترک اصرار داشته و نه هر میدانی که تجاری باشد. به عبارت دیگر بند «ت» ماده (۳) مصوبه از حیث اطلاق مغایر قانون است چراکه میادین مستقل را هم در بر می‌گیرد. شاید در ظاهر این مغایرت شکلی باشد ولی در واقع شرکتهای خارجی که هم اکنون بر روی میادین و مخازن مشترک ایران و کشورهای عربی سرمایه گذاری وسیعی کرده اند مجددا بر روی میادین سابق سرمایه گذاری نکرده و آنرا تجاری نمی‌دانند. نتیجه بدیهی است. آنها از بی توجهی مصوبه به اصرار قانون سوء استفاده کرده و میادین مستقل را که از جمله میادین راهبردی محسوب می شوند را تجاری تشخیص داده و ضمن اینکه منافع ایران را نسبت به میادین مشترک از بین می‌برند، میادین مستقل را هم برای مدت ۲۵ سال – موضوع ماده (۷) – هدف قرار می‌دهند.

فقط توسعه

مصوبه مستند به جزء «ت» بند «۳» ماده (۳) و همچنین ماده (۷) قانون تصویب شده است و از این جهت موضوع مصوبه کاملاً روشن است یعنی مشارکت خارجی یا داخلی با هر جهتی ممکن نیست بلکه وقتی قانون اخیرالذکر تخصصی وظایف و اختیارات وزارت نفت حکم می‌کند: «به منظور توسعه میادین هیدروکربوری» دیگر بقیه جهات شراکت مغایر قانون است. در حالی که مصوبه بطور کلی و مکرر در بندهای «ت»، «ز»، «س»، «ط»، «ع» ماده (۱)، بند «الف» ماده (۲)، بند «پ» ماده (۴)، بندهای ماده (۶) و ... پا را فراتر از توسعه گذاشته و وارد «اکتشاف» و  «بهره برداری» هم شده است. باید در نظر داشته باشیم که این قانون هرکجا چیزی بیش از توسعه را مد نظر داشته از آنجا که قانونی تخصصی است در کنار توسعه به آنها هم اشاره کرده است. برای مثال در جزء «۵» بند (الف) ماده (۳) قانون در کنار توسعه موارد دیگر مورد نظر قانونگذار ذکر شده است: «امور اکتشاف، توسعه، تولید، انتقال، حفظ حریم خطوط لوله و تأسیسات، ذخیره سازی، توزیع و مصرف فرآورده های نفت، گاز و محصولات پتروشیمی». به این ترتیب قانونگذار در مقام بیان تنها محمل مشارکت طرف‌های خارجی را «توسعه» دانسته است ولاغیر. البته این نتیجه از طریق دیگری هم قابل حصول است و آن استناد به قانونی مهم اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی که متاسفانه بر فراموش کردن مفاد آن اصرار می‌شود. مطابق گروه سوم ماده (۲) این قانون، استخراج و تولید نفت و گاز باید در انحصار دولت بماند و به این ترتیب تنها توسعه است که قابل مشارکت و واگذاری است. بند «ج» ماده (۳) نیز مشارکت خارجی را در دو عرصه استخراج و تولید ممنوع می‌کند: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه مادة‌(۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.»  و البته این صیانت از بازگشت مجدد خارجی ها به تمام عرصه نفت، همه مرهون خون‌ها و فداکاری‌هایی است که برای استقلال صنعت نفت صورت گرفته و نباید با نقض قانون مخدوش شود.

ممنوعیت بازپرداخت از محل  تخصیص محصولات

بند (پ) ماده (۳) مصوبه الگوی قراردادهای نفتی محل بازپرداخت کلیه هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم قرارداد را که در واقع درآمد طرف خارجب محسوب می‌گردد را به شرح زیر لیست می‌کند:

تخصیص بخشی (حداکثر پنجاه درصد) از محصولات میدان؛  و یا عواید حاصل از اجرای قرارداد بر پایه قیمت روز فروش محصول.

این دو محل، محل درآمدی قرارداد می‌باشد و در کنار هم مبین این است که از یک سو پیمانکار جایگاهی بیش از پیمانکار، یعنی شریک محصولات میدان تا سهم حداکثر پنجاه درصد محصولات را پیدا می‌کند و این مغایر صریح بند «ج» ماده (۳) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (۴۴) در ممنوعیت مالکیت میادین نفت و گاز است: «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاههای مشمول گروه سه مادة‌(۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» به علاوه آنکه مطابق ذیل ماده (۱۲۶) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه «هزینه‌های توسعه از محل فروش محصولات تولیدی همان میدان بازپرداخت خواهد شد.» در نتیجه اولاً امکان بازپرداخت از محل تخصیص محصولات منتفی است و ثانیاً بازپرداخت صرفاً از محل عواید همان میدان موضوع قرارداد ممکن است و در نتیجه بخش دوم بند (پ) ماده (۳) از حیث اطلاق محل «عواید حاصل از اجرای قرارداد» مغایر قانون است. این ایراد به بند (پ) ماده (۶) مصوبه هم وارد است.

نقض قانون در هزینه‌های غیرمستقیم

در بند (ص) ماده (۱) مصوبه در تعریف هزینه‌های غیرمستقیم آمده است: «کلیه هزینه‌هایی که دولت، وزارت‌خانه‌ها و موسسات عمومی از جمله شهرداری‌ها از قبیل انواع مالیات‌ها، عوارض و گمرک و بیمه تامین اجتماعی و نه محدود به آنها پرداخت می‌شود.»

در اینجا دو مساله جدی حقوقی قابل طرح است:

اول اینکه آیا دولت می‌تواند در مصوبه خود با طراحی یک سازوکار، مالیات‌ را به مودی مالیاتی برگرداند؟. به عبارت دیگر دولت آیا می‌تواند با مصوبه خود حکم قطعی قانون را در الزام به پرداخت مالیات توسط اشخاصی که مشمول مالیات می‌شوند را از کارکرد قانونی خارج کند؟. فارغ از اینکه اقدام دولت، مغایر نص صریح قوانین مالیاتی از جمله ماده (۱) قانون مالیات‌های مستقیم است و موجب کاهش درآمد دولت می‌گردد تبصره ماده (۶۰) الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (۲) مقرر می‌دارد: «دريافت و پرداخت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه‌هاي اجرائي موضوع ماده (۵) قانون مديريت خدمات كشوري و ماده (۵) قانون محاسبات عمومي بايد در چهارچوب قوانين موضوع كشور باشد و هرگونه دريافت و پرداخت برخلاف مفاد اين ماده در حكم تصرف غيرقانوني در اموال دولتي است. كليه مسؤولان و مقامات ذي ربط، مديران، ذي حسابان و مديران مالي حسب مورد مسؤول اجراي اين حكم مي‌باشند.» به این ترتیب دولت باید نص صریحی در پرداخت وجوه مورد نظرش ارایه دهد که البته چنین نصی وجود ندارد و اطلاق ممنوعیت حاکم است.

به علاوه مغایرت بغرنج دیگری در انتهای بند (ص) ماده (۱) مصوبه تقریر شده که عبارت است از: «و نه محدود به آن‌ها». این عبارت نه تنها قرارداد را غرری و باز می‌کند که موجب می‌شود طرفین قرارداد هر مورد دیگری به این لیست اضافه کرده و حتی تقصیر طرف دوم قرارداد همانند جرائم مالیاتی و بیمه‌ای که در پرداخت آن اهمال یا تقلب و کوتاهی شده به شرکت ملی نفت ایران تحمیل شود.

محدودیت در کاهش تولید و پرداخت خسارت

مطابق بند «د» ماده (۳) مصوبه «چنانچه وزارت نفت تصمیم به کاهش تولید یا توقف آن به هر دلیلی به جز دلایل فنی مربوط به میدان یا مخزن داشته باشد اولویت اعمال چنین کاهشی از سطح تولید میدان‌ها یا مخزن‌هایی که متعهد به بازپرداخت نیستند، می‌باشد و در صورتی که این تصمیم در مورد میدان یا مخزن موضوع قرارداد اتخاذ شود، نباید در بازپرداخت هزینه‌ها و دستمزد متعلقه به پیمانکار تاثیر بگذارد.» در این متن شاهد چند مغایرت قانونی هستیم:

۱-اگر دولت مطابق قانون حق اعمال تصرفات مالکانه دارد و با توجه به اینکه ایران عضو اوپک است اگر تصمیم به کاهش سطح تولید بگیرد مطابق این بند با محدودیت‌هایی مواجه می‌شود چون دلیل مورد نظر فنی نیست و یا اگر به دلایل سیاسی قصد کاهش تولید داشته باشد با مشکل روبرو می‌گردد. همچنین با فرض اینکه تحریم‌های انرژی یکجانبه ممکن است مجددا اعمال گردند. به این ترتیب درج این بند مغایر ماده (۱) و (۲) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشد.

۲- اگر به بند «ص» ماده (۱) مصوبه در خصوص هزینه‌های غیرمستقیم و عبارت «و نه محدود به آن» به عنوان هزینه‌های سرمایه‌گذاری مراجعه کنیم این عبارت شامل «خسارات انتظاری» نیز می‌شود. به این ترتیب اگر کاهش سطح تولید به دلیلی غیر از دلایل فنی باشد شرکت ملی نفت باید بدلیل قابل تفسیر بودن عبارت یاد شده «خسارات انتظاری» بیست و پنج سال و یا بیشتر این سرمایه‌گذاری را به طرف دوم قرارداد بدهد. چنین درخواستی اگر به دعوا بینجامد یاددآور دعاوی انگلیسی‌ها علیه ملی شدن صنعت نفت خواهد شد.

نقض حاکمیت و ممنوعیت ارجاع به داوری

۱-حاکمیت ایجاب می‌کند که سیاستگذاری و تعیین استانداردها و وضع مقررات و صدور دستورالعملهای لازم برای حُسن انجام امور اکتشاف، توسعه، تولید توسط وزارت نفت صورت بگیرد. این موارد باهمین صراحت در بند الف ماده (۲) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت از صلاحیت های این وزارت بر شمرده شده ولی در بند (ت) ماده (۸) مصوبه تصمیمات نهایی را کارگروه مشترک مدیریت قرارداد اخذ می‌کند که «این کارگروه از تعداد مساوی طرف‌های اول و دوم قرارداد با حق رای مساوی تشکیل شده است.» به این ترتیب صلاحیت وزارت نفت و حق حاکمیت مورد نظر مخدوش می‌گردد.

۲- در بند (ت) ماده (۸) مصوبه حل اختلاف در مفاد قرارداد را بر عهده «مدیران ارشد و مسئولین طرفین» قرار داده است در حالی که بوضوع و بصراحت اصل (۱۳۹) قانون اساسی داوری باید به تصویب مجلس برسد. ضمنا ماده (۴۵۷) قانون آئین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب ( در امور مدنی) مقرر می‌دارد: « ارجاع دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی به‌داوری پس از تصویب هیأت‌وزیران و اطلاع مجلس شورای اسلامی صورت می‌گیرد.‌در مواردی که طرف دعوا خارجی و یا موضوع دعوا از موضوعاتی باشد که قانون آن را مهم تشخیص داده، تصویب مجلس شورای اسلامی نیز ضروری ‌است.»

 

* عضو کمیسیون حقوقی قضائی سازمان بسیج مستضعفین

دیدگاه ها

  • دیدگاه های ارسال شده توسط شما، پس از تایید در وب سایت منتشر خواهد شد.
  • پیام هایی که حاوی تهمت یا افترا باشند منتشر نخواهند شد.
  • پیام هایی که به غیر از زبان فارسی نوشته شوند و یا غیر مرتبط با موضوع باشند منتشر نخواهند شد.